به گزارش خبرنگار پایگاه خبری – تحلیلی مفتاح علوم انسانی اسلامی، چرا حکمران خوب از مسیر تربیت و آمادگی برای مسئولیت شکل می‌گیرد؟ سعید زعیمی گیلوائی، پژوهشگر حوزه حکمرانی، در یادداشتی برای اندیشکده رهیافت، به ضرورت آماده‌سازی افراد برای تصمیم‌گیری درباره امور عمومی و معیارهای سنجش آمادگی آنان برای حکمرانی پرداخته است. متن این یادداشت را می‌خوانید. در بحث درباره کیفیت اداره کشور، واژه‌هایی مانند مدیر، مسئول، سیاست‌گذار، سیاستمدار و حکمران اغلب به جای یکدیگر به کار می‌روند. وقتی از ضعف حکمرانی سخن می‌گوییم، گاهی منظورمان ناتوانی یک مدیر اجرایی است، گاهی ضعف تصمیم‌گیری سیاسی، گاهی ناکارآمدی دستگاه اداری و گاهی مجموعه‌ای از قواعد و مناسباتی که شیوه اداره امور عمومی را شکل می‌دهند. این کاربردهای متفاوت لزوماً نادرست نیستند، اما وقتی موضوع بحث «تربیت حکمران» باشد، ابهام در معنای حکمران به ابهام در کل مسئله منجر می‌شود. اگر ندانیم دقیقاً چه کسانی را حکمران می‌نامیم، نمی‌توانیم روشن کنیم چه قابلیت‌هایی باید در آنان شکل بگیرد، چه تجربه‌هایی برایشان ضروری است و آمادگی آنان را برای پذیرش مسئولیت چگونه باید سنجید. نخستین گام، فاصله‌گرفتن از این تصور است که حکمران صرفاً عنوانی برای مقامات عالی کشور است. البته بسیاری از صاحبان مناصب عالی در شمار حکمرانان قرار می‌گیرند، اما حکمرانی را نمی‌توان فقط با جایگاه فرد در سلسله‌مراتب اداری یا سیاسی تعریف کرد. ممکن است فردی در بالاترین سطح یک سازمان قرار داشته باشد، اما اختیار او عمدتاً به اداره فعالیت‌های داخلی آن محدود شود. در مقابل، فرد دیگری در مرتبه‌ای پایین‌تر قرار گرفته باشد، اما تصمیم‌هایش بر تخصیص منابع عمومی، حقوق شهروندان، جهت‌گیری سیاست‌ها یا عملکرد چندین دستگاه اثر بگذارد. بنابراین، عنوان شغلی و مرتبه سازمانی به‌تنهایی معیار دقیقی برای شناسایی حکمران نیستند. برای تعریف حکمران باید به ماهیت اختیاری توجه کرد که فرد در اختیار دارد و نوع تصمیم‌هایی که به اعتبار آن اختیار می‌گیرد. حکمران در معنای موردنظر این مجموعه، کسی است که در چارچوب ساختار قدرت عمومی، اختیار مؤثر برای تعیین اولویت‌های جمعی، تخصیص منابع عمومی، وضع یا اجرای قواعد الزام‌آور، انتخاب صاحبان مسئولیت یا داوری میان منافع متعارض دارد و تصمیم‌های او پیامدهایی فراتر از منافع شخصی یا محدوده یک فعالیت خصوصی ایجاد می‌کند. در این تعریف، نقطه عزیمت نه ویژگی‌های شخصیتی فرد است و نه عنوان منصب او، بلکه نسبت او با قدرت عمومی است. حکمران کسی است که تصمیم او می‌تواند بر زندگی دیگران اثر الزام‌آور بگذارد؛ کسانی که لزوماً در انتخاب آن تصمیم مشارکت مستقیم نداشته‌اند، اما باید پیامدهای آن را تحمل کنند. همین ویژگی است که مسئولیت حکمرانی را از بسیاری از فعالیت‌های مدیریتی و حرفه‌ای متمایز می‌کند. برای روشن‌شدن این تعریف، باید به چند وجه اصلی اختیار حکمرانی توجه کرد. نخستین وجه، اختیار تعیین اولویت‌های عمومی است. هیچ جامعه‌ای نمی‌تواند تمام اهداف مطلوب خود را هم‌زمان و با شدت یکسان دنبال کند. منابع محدودند، زمان محدود است، ظرفیت اجرایی محدود است و بعضی اهداف نیز با یکدیگر تعارض پیدا می‌کنند. افزایش سرمایه‌گذاری در یک حوزه ممکن است به معنای کاهش منابع در حوزه‌ای دیگر باشد. تمرکز بر حل یک مسئله فوری می‌تواند توجه و ظرفیت دستگاه‌های اجرایی را از مسئله‌ای بلندمدت منحرف کند. در چنین شرایطی، تعیین اینکه چه مسئله‌ای باید زودتر حل شود، کدام هدف اهمیت بیشتری دارد و چه هزینه‌ای برای تحقق آن پذیرفتنی است، صرفاً یک فعالیت فنی نیست؛ نوعی اعمال اختیار عمومی است. کارشناس می‌تواند پیامدهای گزینه‌ها را بررسی کند، هزینه‌ها را محاسبه کند و درباره امکان تحقق اهداف نظر دهد، اما انتخاب نهایی میان اولویت‌های متعارض، در بسیاری از موارد مستلزم داوری ارزشی و پذیرش مسئولیت عمومی است. حکمران در این نقطه قرار می‌گیرد: جایی که شناخت مسئله باید به انتخابی تبدیل شود که بر دیگران اثر می‌گذارد. دومین وجه، اختیار تخصیص منابع عمومی است. منابع عمومی فقط بودجه و اعتبارات مالی نیستند. زمین، آب، انرژی، ظرفیت اداری، زیرساخت، اطلاعات عمومی، مجوزها، فرصت‌های اقتصادی و حتی زمان و توجه دستگاه‌های اجرایی نیز می‌توانند موضوع تصمیم‌های حکمرانی باشند. هرگاه فردی اختیار داشته باشد درباره توزیع یا استفاده از این منابع تصمیمی مؤثر بگیرد، وارد یکی از مهم‌ترین قلمروهای حکمرانی شده است. اهمیت این اختیار از آنجا ناشی می‌شود که تخصیص منابع، همواره توزیع فرصت‌ها و هزینه‌ها را نیز تحت تأثیر قرار می‌دهد. تصمیم درباره احداث یک زیرساخت، توسعه یک خدمت عمومی یا حمایت از یک فعالیت اقتصادی، فقط انتخابی اجرایی نیست. چنین تصمیمی می‌تواند بر دسترسی گروه‌های مختلف به امکانات، بر آینده یک منطقه و بر جهت‌گیری سرمایه‌گذاری‌های بعدی اثر بگذارد. حتی وقتی تخصیص منابع بر اساس فرمول‌ها و قواعد ازپیش‌تعیین‌شده انجام می‌شود، طراحی آن فرمول‌ها، تعیین استثناها و نظارت بر اجرای آن‌ها می‌تواند واجد اختیار حکمرانی باشد. سومین وجه، اختیار وضع، تفسیر یا اجرای قواعد عمومی است. زندگی جمعی بدون قواعد پایدار امکان‌پذیر نیست، اما قواعد صرفاً در لحظه تصویب قانون شکل نمی‌گیرند. بخشی از آن‌ها از طریق مقررات اجرایی، دستورالعمل‌ها، رویه‌های اداری و تصمیم‌هایی ایجاد می‌شوند که نحوه استفاده از اختیارات قانونی را مشخص می‌کنند. از این رو، حکمرانی فقط به کسانی محدود نیست که قانون وضع می‌کنند. کسانی که در محدوده اختیارات قانونی خود درباره نحوه اجرای قواعد تصمیم می‌گیرند نیز ممکن است نقشی مهم در حکمرانی داشته باشند. یک قاعده ممکن است در متن قانون کلی باشد، اما اجرای آن به مجموعه‌ای از تشخیص‌ها وابسته شود. چه فعالیتی مشمول یک حمایت عمومی است؟ چه شرایطی برای صدور یک مجوز باید احراز شود؟ چگونه باید میان اجرای سریع یک تصمیم و رعایت حقوق اشخاص تعادل برقرار کرد؟ پاسخ به این پرسش‌ها می‌تواند آثار گسترده‌ای داشته باشد. به همین دلیل، قدرت حکمرانی فقط در اختیار قانون‌گذار نیست؛ در اختیار کسانی نیز هست که قواعد را به تصمیم‌های اجرایی تبدیل می‌کنند. چهارمین وجه، اختیار انتصاب و شکل‌دادن به ترکیب صاحبان مسئولیت است. یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های قدرت عمومی آن است که اثر آن به تصمیم‌های مستقیم صاحب اختیار محدود نمی‌شود. فردی که می‌تواند مدیران و مسئولان دیگر را انتخاب کند، از طریق این انتخاب‌ها بر مجموعه‌ای از تصمیم‌های آینده نیز اثر می‌گذارد. انتصاب، صرفاً سپردن یک شغل به یک فرد نیست؛ انتقال بخشی از اختیار تصمیم‌گیری عمومی به اوست. از این منظر، صاحب اختیار انتصاب در تعیین کیفیت آینده حکمرانی نقش دارد. او با انتخاب افراد، نه‌فقط ظرفیت اجرایی سازمان، بلکه معیارهای واقعی ارتقا، نوع رفتار مورد انتظار و شیوه گردش قدرت در درون دستگاه را نیز تحت تأثیر قرار می‌دهد. به همین دلیل، اختیار انتصاب را باید یکی از وجوه بنیادین حکمرانی دانست، حتی اگر صاحب آن مستقیماً درباره تمام سیاست‌ها و منابع تصمیم نگیرد. پنجمین وجه، اختیار داوری میان منافع متعارض است. شاید این ویژگی بیش از سایر ویژگی‌ها ماهیت خاص حکمرانی را آشکار کند. در بسیاری از فعالیت‌های تخصصی، مسئله اصلی یافتن روشی مؤثر برای تحقق هدفی نسبتاً مشخص است. اما در حکمرانی، خود اهداف نیز ممکن است محل اختلاف باشند. تصمیمی که برای یک گروه منفعت ایجاد می‌کند، ممکن است برای گروهی دیگر هزینه داشته باشد. سیاستی که از نظر اقتصادی کارآمد است، ممکن است از نظر توزیعی پیامدهای نامطلوبی ایجاد کند. اقدامی که در کوتاه‌مدت رضایت عمومی به همراه دارد، ممکن است در بلندمدت پایداری منابع را تهدید کند. حکمران در چنین موقعیت‌هایی نمی‌تواند صرفاً با ارجاع به یک شاخص فنی از مسئولیت تصمیم شانه خالی کند. او باید بتواند منافع و حقوق مختلف را بشناسد، محدودیت‌های قانونی را رعایت کند، پیامدهای انتخاب خود را بفهمد و درباره تصمیمی که اتخاذ می‌کند پاسخ‌گو باشد. این داوری لزوماً به معنای اختیار نامحدود یا آزادی انتخاب بر اساس سلیقه شخصی نیست. برعکس، تصمیم حکمرانی باید در محدوده قانون، قواعد نهادی و سازوکارهای پاسخ‌گویی انجام شود. اما وجود این محدودیت‌ها نیاز به قضاوت را از بین نمی‌برد. با کنار هم قرار دادن این پنج وجه، می‌توان دریافت که حکمران الزاماً کسی نیست که تمام این اختیارات را هم‌زمان در اختیار داشته باشد. در ساختارهای پیچیده حکمرانی، قدرت عمومی میان نهادها و مناصب مختلف توزیع می‌شود. ممکن است یک مقام بیش از همه در تعیین اولویت‌ها نقش داشته باشد، دیگری در تخصیص منابع، فردی در تنظیم قواعد و شخصی دیگر در انتصاب صاحبان مسئولیت. آنچه این موقعیت‌ها را به یکدیگر پیوند می‌دهد، برخورداری از اختیار مؤثر در شکل‌دادن به تصمیم‌های عمومی است. البته هرگونه مشارکت در این فرایندها به معنای حکمران‌بودن نیست. کارشناسی که درباره تخصیص بودجه گزارش تهیه می‌کند، صرفاً به دلیل مشارکت در تحلیل بودجه حکمران محسوب نمی‌شود. مشاوری که درباره یک سیاست پیشنهاد می‌دهد نیز لزوماً صاحب اختیار حکمرانی نیست. تمایز اصلی در این است که فرد تا چه اندازه اختیار رسمی یا اختیار تفویض‌شده برای اتخاذ، تصویب، تغییر یا اجرای تصمیمی الزام‌آور دارد و در برابر آن تصمیم چه مسئولیتی بر عهده می‌گیرد.   در عین حال، نباید قدرت واقعی را کاملاً با اختیار رسمی یکسان دانست. در بسیاری از سازمان‌ها، اشخاصی ممکن است بدون برخورداری از اختیار نهایی، از طریق کنترل اطلاعات، تنظیم دستور کار، دسترسی به صاحب تصمیم یا تأثیرگذاری بر فرایند انتصاب، نقش قابل‌توجهی در شکل‌گیری تصمیم‌ها داشته باشند. این اشخاص لزوماً حکمران به معنای حقوقی کلمه نیستند، اما برای شناخت سازوکار واقعی حکمرانی نمی‌توان نقش آنان را نادیده گرفت. بنابراین، در تحلیل حکمرانی باید میان صاحب اختیار رسمی، صاحب نفوذ مؤثر و مجری تصمیم تمایز گذاشت؛ هرچند در عمل ممکن است این نقش‌ها در یک فرد جمع شوند.   نکته مهم دیگر آن است که حکمران‌بودن یک ویژگی ثابت و همیشگی شخصیت نیست، بلکه وصف موقعیتی است که فرد در ساختار اختیار عمومی اشغال می‌کند. یک شخص ممکن است در جایگاهی عمدتاً نقش کارشناسی داشته باشد و در جایگاهی دیگر صاحب اختیار حکمرانی شود. حتی در یک منصب مشخص نیز برخی تصمیم‌ها ماهیت مدیریتی و اجرایی دارند و برخی دیگر واجد آثار حکمرانی‌اند. بنابراین، حکمرانی را باید هم در سطح منصب و هم در سطح نوع تصمیم بررسی کرد.   این تمایز کمک می‌کند از دو خطای رایج پرهیز کنیم. خطای نخست آن است که هر مدیر یا صاحب عنوان سازمانی را حکمران بدانیم. خطای دوم آن است که حکمرانی را فقط به عالی‌ترین مقامات سیاسی محدود کنیم. درحالی‌که تصمیم‌های عمومی در سطوح مختلف گرفته می‌شوند و آثار آن‌ها نیز متناسب با دامنه اختیار، گستره جمعیت متأثر و اهمیت منابع یا حقوق مورد تصمیم متفاوت است.   برای مثال، یک مدیر ممکن است صرفاً مسئول تنظیم فعالیت‌های داخلی یک واحد اداری باشد. در این حالت، بخش عمده وظایف او از جنس مدیریت سازمانی است. اما هنگامی که همان مدیر اختیار تعیین نحوه دسترسی شهروندان به یک خدمت عمومی، توزیع منابع میان مناطق یا اعمال مقرراتی مؤثر بر حقوق اشخاص را داشته باشد، بخشی از فعالیت او ماهیت حکمرانی پیدا می‌کند. بنابراین، مرز میان مدیریت و حکمرانی همیشه از روی عنوان شغلی قابل تشخیص نیست؛ باید نوع اختیار و آثار تصمیم را شناخت.   در اینجا مسئله دیگری نیز اهمیت پیدا می‌کند: حکمران را نباید با حکمران خوب یکی دانست. تعریف حکمران باید پیش از داوری درباره شایستگی او قرار گیرد. کسی ممکن است صاحب اختیار عمومی باشد و آن را به‌خوبی به کار گیرد؛ فرد دیگری ممکن است در همان موقعیت تصمیم‌های نامناسب بگیرد. هر دو از نظر تحلیلی در موقعیت حکمرانی قرار دارند. اگر از ابتدا حکمران را با ویژگی‌هایی مانند خردمندی، عدالت، شجاعت یا دوراندیشی تعریف کنیم، دیگر نمی‌توانیم به‌درستی درباره تفاوت حکمرانان از نظر کیفیت عملکرد بحث کنیم.   به همین دلیل، تعریف حکمران در این مجموعه توصیفی است، نه تجویزی. ابتدا باید روشن کنیم چه کسی در موقعیت اعمال اختیار عمومی قرار دارد؛ سپس می‌توان پرسید استفاده مناسب از این اختیار به چه دانش، مهارت، تجربه، منش و قضاوتی نیاز دارد. این تفکیک برای طراحی هر نظام تربیت حکمران ضروری است، زیرا موضوع تربیت، تبدیل فردی که ممکن است در آینده صاحب اختیار عمومی شود به فردی آماده‌تر برای پذیرش مسئولیت‌های آن اختیار است.   از سوی دیگر، حکمرانی را نمی‌توان صرفاً به مجموعه‌ای از تصمیم‌های فردی فروکاست. هر حکمران درون شبکه‌ای از قواعد، سازمان‌ها، روابط قدرت، منابع و محدودیت‌ها عمل می‌کند. اختیار او هر اندازه گسترده باشد، معمولاً مطلق نیست. تصمیم‌هایش به اطلاعات دیگران وابسته است، اجرای آن‌ها به همکاری سازمان‌ها نیاز دارد و پیامدهایشان تحت تأثیر عواملی قرار می‌گیرد که ممکن است خارج از کنترل مستقیم او باشند. بنابراین، شناخت حکمران بدون شناخت موقعیت نهادی او ناقص خواهد بود.   این نکته برای بحث تربیت اهمیت ویژه‌ای دارد. اگر حکمران را صرفاً فردی بدانیم که باید مجموعه‌ای از ویژگی‌های مطلوب داشته باشد، تربیت او نیز به آموزش و اصلاح ویژگی‌های فردی محدود می‌شود. اما اگر حکمران را صاحب اختیاری بدانیم که درون ساختار پیچیده قدرت عمومی تصمیم می‌گیرد، آنگاه مسئله آمادگی او گسترده‌تر می‌شود. چنین فردی باید نه‌فقط موضوع تصمیم، بلکه حدود اختیار خود، ظرفیت دستگاه‌های اجرایی، آثار توزیعی سیاست‌ها، سازوکارهای پاسخ‌گویی و پیامدهای نهادی انتخاب‌هایش را نیز بفهمد.   در نهایت، اهمیت تعریف حکمران در آن است که موضوع اصلی این مجموعه را از ابهام خارج می‌کند. ما درباره تربیت همه کارکنان دولت، آموزش عمومی مدیریت یا صرفاً پرورش سیاستمداران سخن نمی‌گوییم. موضوع، آماده‌سازی کسانی است که در مسیر حرفه‌ای و عمومی خود ممکن است به موقعیت‌هایی برسند که تصمیم‌هایشان بر منابع، قواعد، اولویت‌ها، انتصاب‌ها و منافع جمعی اثر تعیین‌کننده بگذارد.   این موقعیت‌ها از نظر سطح، دامنه و نوع اختیار یکسان نیستند و به همین دلیل، آمادگی موردنیاز برای آن‌ها نیز یکسان نخواهد بود. بااین‌حال، وجه مشترک همه آن‌ها مسئولیت استفاده از دراختیاری است که پیامدهایش به خود فرد محدود نمی‌شود.   حکمران، در ساده‌ترین و دقیق‌ترین بیان، صاحب اختیار مؤثر در تصمیم‌گیری درباره امور عمومی است؛ اختیاری که به او امکان می‌دهد بر توزیع منابع، جهت‌گیری سیاست‌ها، قواعد الزام‌آور، انتخاب مسئولان یا حل تعارض منافع اثر بگذارد.   از این تعریف، پرسش اصلی تربیت حکمران شکل می‌گیرد: کسی که قرار است چنین اختیاری را در دست بگیرد، پیش از رسیدن به آن موقعیت باید چه چیزهایی بداند، چه تجربه‌هایی کسب کرده باشد، چه نوع قضاوتی را تمرین کرده باشد و چگونه بتوان آمادگی او را تشخیص داد؟   پاسخ به این پرسش، نقطه آغاز بحث درباره معماری تربیت حکمران است.