با توجه به اینکه قوانین متعدد و متکثری داریم، ایجاد انسجام و اعتبار در این قوانین نیازمند فعالیتی تخصصی و دقیق است. در اینجا است که تنقیح معنا پیدا می‌کند. تنقیح درواقع فعالیتی عالمانه است که با هدف شناخت اعتبار قوانین و بیان انسجام آن‌ها انجام می‌شود. از نگاه من، اعتبار و انسجام دو عنصر کلیدی هستند که مستلزم بررسی مجدد قوانین از منظری جامع و کل‌نگر است.
به گزارش خبرنگار پایگاه خبری – تحلیلی مفتاح علوم انسانی اسلامی، به نقل از فصلنامه رهیافت؛ در نظام‌های حقوقی پیچیده و درهم‌تنیدۀ امروز، تنقیح قوانین یکی از گام‌های بنیادین برای کاهش ابهام، انسجام‌بخشی به قواعد و در نهایت پیشگیری از فساد است؛ اما این مفهوم فراتر از مرتب‌سازی متون حقوقی است. در گفت‌وگوی پیش‌رو با دکتر محمود حکمت‌نیا، عضو هیئت علمی پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی، به واکاوی معنای دقیق تنقیح قوانین، اهمیت آن در بهبود فرآیند قانون‌گذاری و نقش کلیدی‌اش در پیشگیری از فساد پرداخته شده است که تقدیم حضور می‌شود
سؤال: موضوع ما تحلیل جایگاه تنقیح قوانین در پیشگیری از فساد است. لطفاً معنا و مفهوم تنقیح قوانین را به تفصیل توضیح دهید. منظور از این اصطلاح چیست؟
پاسخ: دوستانی که در حوزۀ تنقیح قوانین تخصص بیشتری دارند، بیش از من توانایی بحث در این زمینه را دارند. با‌این‌حال، آنچه به‌طور اجمالی به ذهن من می‌رسد، این است که وقتی از تنقیح قوانین صحبت می‌کنیم، باید به سابقۀ قانون‌گذاری در کشور توجه کنیم. اگر قانون‌گذاری را از سال ۱۲۸۵ به بعد، یعنی بیش از ۱۲۰ یا ۱۳۰ سال گذشته، درنظر بگیریم، می‌بینیم که طی این سال‌ها قوانین متعددی تصویب شده است. این قوانین گاه در موضوعات مشترک یا مرتبط به یکدیگر نظارت دارند و به همین دلیل مباحثی مانند نسخ، تخصیص و تقیید و… مطرح می‌شوند. همچنین، گاهی جنبه‌های مختلف یک موضوع در قوانین متنوعی بیان شده است؛ به این معنا که هر قانون به موضوع خاصی می‌پردازد؛ اما در عین حال وجوه دیگری نیز دارد که بر همان موضوع تأثیر می‌گذارند. بنابراین، می‌توان گفت قوانین به‌نوعی منظومه‌ای را تشکیل می‌دهند.
از دیدگاه فلسفی کسانی که در حوزۀ قانون‌گذاری کار کرده‌اند، بر این باورند که اقدام قانونی یا مجموعه‌ای از گزاره‌هایی که رفتارها را تنظیم می‌کنند، باید چند ویژگی اصلی داشته باشد. اولاً قانون باید ثبات داشته باشد که این مسئله به‌عهدۀ قانون‌گذار است و مستلزم توجه به حکمت در وضع قانون، اصول قانونی و مبانی آن است. ثانیاً، قوانین باید هماهنگ باشند؛ این هماهنگی باید هم در اهداف، هم در موضوعات و هم در احکام قوانین وجود داشته باشد.
با توجه به اینکه قوانین متعدد و متکثری داریم، ایجاد انسجام و اعتبار در این قوانین نیازمند فعالیتی تخصصی و دقیق است. در اینجا است که تنقیح معنا پیدا می‌کند. تنقیح درواقع فعالیتی عالمانه است که با هدف شناخت اعتبار قوانین و بیان انسجام آن‌ها انجام می‌شود. از نگاه من، اعتبار و انسجام دو عنصر کلیدی هستند که مستلزم بررسی مجدد قوانین از منظری جامع و کل‌نگر است. البته در فرایند تنقیح، ممکن است گروه‌های متخصص با مشکلاتی مواجه شوند. برخی از این مشکلات ممکن است به خلأها، تعارض‌ها یا نبود انسجام در قوانین مربوط باشد که نیازمند رفع و بازنگری است. برخی دیگر ممکن است نیازمند بحث‌های نظری عمیق‌تر باشند یا حتی به مراجعۀ مجدد به فرایند قانون‌گذاری نیاز پیدا کنند.
به‌طور کلی، نتیجۀ تنقیح شناسایی انسجام، خلأها و آسیب‌های موجود در نظام قانونی است. این فعالیت نه‌تنها به قانون‌گذار در فرایندهای قانون‌گذاری بعدی کمک می‌کند، بلکه به سایر مخاطبان قوانین، از جمله قضات و مردم این امکان را می‌دهد که رفتارهای خود را در چهارچوب نظامی منسجم و شفاف از گزاره‌های قانونی تنظیم کنند.
سؤال: شما در توضیحات خود به اهمیت تنقیح قوانین نیز اشاره کردید. حال اگر بخواهیم با دیدگاهی سلبی به موضوع نگاه کنیم، به‌نظر شما در صورت انجام‌نشدن تنقیح قوانین، چه آفات و مشکلاتی ممکن است به‌طور خاص گریبان‌گیر نظام حقوقی ما شود؟
پاسخ: سیستم قانون‌گذاری ما با چند آسیب جدی مواجه است. به‌نظر من، ابتدا باید مجموعه‌ای از این آسیب‌ها را فهرست کنیم و سپس جایگاه تنقیح قوانین را در رفع این اشکالات بررسی کنیم. اولین مشکل در نظام قانون‌گذاری ما این است که برخلاف آنچه در پایه‌های نظری انتظار می‌رود، قانون‌گذاری ما از پایه‌های نظری مستحکمی برخوردار نیست. به این معنا که ما هنوز دربارۀ نظریه‌هایی که باید پیش از قانون‌گذاری شکل گرفته باشند، به جمع‌بندی مشخصی نرسیده‌ایم. این نظر شخصی من است و ممکن است شما بگویید اطلاعاتم کافی نیست. برای مثال، در حوزه‌هایی که با کار من مرتبط است و حتی در شاخه‌های دیگر حقوق، به «نظریۀ حق» نیاز داریم. این نظریه باید از نظر مبنا، ساختار و انسجام، چهارچوبی پذیرفته‌شده ارائه دهد. در فقه نیز به این موضوع پرداخته شده است؛ برای نمونه در مباحث مکاسب که شیخ انصاری و دیگران مطرح کرده‌اند یا رساله‌هایی که باعنوان «رساله فی الحقوق» مانند اثر مرحوم اصفهانی نوشته شده‌اند.
در این مباحث، حقوق به شکلی خاص بررسی شده است؛ اما دربارۀ موضوع حکم که در مقابل حق قرار دارد، به‌طور جدی گفت‌وگو نشده است. فقط به این دلیل که برخی احکام اعتبار شرطی دارند، از نظریه‌پردازی اجتماعی دربارۀ آن‌ها اجتناب کرده‌ایم. درحالی که بسیاری از این احکام، اگر در ساختار حقوقی قرار گیرند، ذیل حق تعریف می‌شوند. بنابراین، اگر بتوانیم نظریۀ درستی دربارۀ حق ارائه کنیم، نسبت میان مردم و دولت نیز روشن‌تر می‌شود. برای مثال، وقتی می‌خواهیم نظریۀ حقوق را بررسی کنیم، باید نسبت دولت با این حقوق را تحلیل کنیم. این موضوع به نظریه‌پردازی نیاز دارد. آنچه در ذهن من است، این است که تاکنون پنج یا شش نظریۀ مهم در‌خصوص نسبت دولت با حقوق مردم ارائه کرده‌ام؛ نظریاتی که توضیح می‌دهند دولت در قبال حقوق مردم چه تعهدات و چه وظایفی بر‌عهده دارد. برخی از این مباحث، برای مثال، در حوزۀ حقوق بشر مطرح می‌شود. وقتی چنین نظریه‌هایی وجود نداشته باشد، در حوزۀ حقوق، چه در قوۀ قضائیه و چه در قوۀ مجریه، با پرسشی اساسی مواجه می‌شویم: نسبت این قوا با حقوق مردم چیست؟ در این اوضاع، برخی اطلاعات مبهم و ناقص در حقوق مطرح می‌شود. به‌طور ناگهانی، مثلاً دربارۀ «حقوق عامه» بحث می‌کنیم، درحالی که تعریف دقیقی از آن ارائه نشده است. نتیجه این می‌شود که قوۀ قضائیه و قوۀ مجریه بر سر موضوعاتی چون «ترک فعل» با یکدیگر دچار اختلاف می‌شوند. اما ترک فعل زمانی بحث‌پذیر است که اولاً فعل مورد نظر را تعریف کرده باشیم و ثانیاً وظیفۀ قوۀ مجریه در قبال آن فعل و در ارتباط با حقوق مردم مشخص شده باشد. وقتی این پیش‌نیازها فراهم نشده است، بحث دربارۀ ترک فعل بر سر چه چیزی خواهد بود؟
نظریه‌ها برای تبیین موضوعات روشن به‌کار نمی‌روند، بلکه هدف از ارائۀ نظریه‌ها، تحلیل نقاط کوری است که ما را در تطبیق موضوعات با چالش و ابهام مواجه می‌کنند. به همین دلیل، به‌جای تمرکز بر این نقاط تاریک، اغلب ذهن ما درگیر چند مورد روشن و غیرمورد مناقشه می‌شود و دربارۀ آن‌ها شروع به گفت‌وگو می‌کنیم. اما این رویکرد کافی نیست. نمونه‌های این موضوع بسیار است. مثلاً دربارۀ نظریۀ حق یا نظریۀ مالکیت. ما تاکنون هیچ‌گاه نظریۀ جامع و یکپارچه‌ای در زمینۀ مالکیت ارائه نداده‌ایم. مالکیتی که در قانون اساسی مطرح شده، با مالکیتی که در قانون مدنی، قانون تجارت، قوانین مالکیت فکری، سیاست‌های اصل چهل‌و‌چهار قانون اساسی، یا حتی قوانین رقابت و مجموعۀ قوانین مرتبط با آپارتمان‌ها و قراردادهاست، تفاوت‌های مفهومی زیادی دارد.
ما چه تصویری از مالکیت داریم؟ وقتی می‌خواهیم تنقیح قوانین انجام دهیم، انسجام این قوانین باید مبتنی‌بر نظریه‌ای مشخص باشد. اما اگر نظریۀ روشنی در این زمینه وجود نداشته باشد، نمی‌توان انسجام لازم را در قوانین برقرار کرد. البته منظور این نیست که نظریه باید کاملاً شفاف و بی‌نقص باشد، اما دست‌کم باید فهم علمی و نخبگانی پذیرفته‌شده‌ای در این حوزه شکل گرفته باشد. تنقیح قوانین صرفاً بررسی این موضوع نیست که کدام قانون ناسخ است یا کدام منسوخ، یا کدام قانون مرتبط است. این بخش از تنقیح ضروری است؛ اما کافی نیست. در بسیاری از حوزه‌ها، وقتی وارد گفت‌وگو می‌شویم، متوجه می‌شویم که نظریۀ منسجم و جامعی نداریم. برای مثال، من روی موضوع آزادی بیان کار کوچکی انجام داده‌ام و فکر می‌کردم که درک درستی از این مفهوم دارم. اما سه سال وقت صرف کردم و در‌نهایت متوجه شدم که نه‌تنها درک من اشتباه بوده، بلکه برداشت علمی موجود در جامعۀ ما نیز نقص‌هایی جدی دارد. همین تجربه را در حوزۀ مالکیت فکری هم داشته‌ام. آنچه ما در این حوزه کار کرده‌ایم، فاصلۀ زیادی با ادبیات رایج علمی دارد.
بنابراین، دو نکتۀ مهم در بحث تنقیح قوانین وجود دارد. نخست، بررسی انسجام رفتار قانون‌گذار برای مخاطبان و شناخت اعتبارات قانونی و نسبت‌های میان قوانین. دوم، شناسایی آسیب‌هایی که ناشی از فقدان نظریه‌های قوی در پس این قوانین هستند. یکی از فواید تنقیح این است که به اصلاح شیوۀ قانون‌گذاری کمک کند. تنقیح قوانین نباید صرفاً با هدف تسهیل استفاده از قوانین انجام شود؛ بلکه باید هدف آن اصلاح فرایند قانون‌گذاری و پیشگیری از ایجاد قوانین ناکارآمد باشد. این فرایند می‌تواند به کاهش هزینه‌های مردم و نظام قضایی در استفاده از قوانین کمک کند و از همه مهم‌تر، به تسریع فرایند تقنین منجر شود. اگر این دو هدف را درنظر داشته باشیم، می‌توانیم به شناسایی آسیب‌های موجود در فرایند تقنین و اصلاح آن بپردازیم تا قوانینی که تصویب می‌شوند، انسجام و کارایی بیشتری داشته باشند.
سؤال: شما به موضوع آسیب اشاره کردید. حالا به‌طور مشخص وارد بحث مبارزه با فساد شویم. سؤال این است که در سطوح و لایه‌های مختلفی که برای مبارزه با فساد فعالیت می‌شود، مسئلۀ پیشگیری از فساد چه جایگاهی دارد و اساساً معنای آن چیست؟
پاسخ: اجازه دهید پیش از پاسخ به این سؤال، مقدمه‌ای عرض کنم. به دلیل سابقۀ علمی و مطالعاتی که در حوزۀ فساد و به‌ویژه دربارۀ کنوانسیون مریدا داشته‌ام، به ضعفی جدی در کشورمان پی برده‌ام. متأسفانه ما دربارۀ خود فساد و حتی برای مبارزه با آن نظریۀ جامعی نداریم. آنچه در کشور ما اغلب به‌عنوان فساد شناخته می‌شود، در بسیاری از موارد صرفاً تخلفات قانونی است که بازرسی کل کشور یا دادگاه‌ها به آن‌ها رسیدگی می‌کنند. این اقدامات لازم است؛ اما در حوزۀ فساد کافی نیست. در عرصۀ بین‌المللی، ادبیات علمی غنی‌ای در‌خصوص مبارزه با فساد وجود دارد. در این ادبیات، تلاش شده تا سازوکارهایی تدوین شود که مقامات، مسئولان و مأموران دولتی نتوانند با تخلف از قانون، به منافع نامشروع دست یابند. برای این هدف، سازمان‌ها، برنامه‌ها، کتب و سمینارهای متعددی شکل گرفته است. اما در کشور ما، یکی از اشتباهات اساسی این است که تصور می‌کنیم مبارزه با فساد صرفاً به رسیدگی به تخلفات مأموران دولتی محدود می‌شود. این رویکرد بسیار سطحی است. مبارزه با فساد دو رکن اساسی دارد که ابتدا باید آن‌ها را بررسی کنیم و سپس راه‌حل‌هایی برای آن بیابیم.
اگر فساد را به‌معنای ایجاد اخلال تعریف کنیم – چنانکه در زبان عربی «أفسدَ» به‌معنای اخلال ایجاد‌کردن است – باید ببینیم این اخلال در چه چیزی رخ داده است. گاهی در ظاهر به‌نظر می‌رسد هیچ اخلالی ایجاد نشده است. فرض کنید فردی در ساختار اداری رشوه پرداخت کند تا کارش سریع‌تر انجام شود. در اینجا، او که ذی‌نفع است، کارش تسهیل شده و طرف مقابل نیز از این کار منتفع شده است. به‌نظر می‌رسد کسی متضرر نشده باشد. حال سؤال این است: چرا این عمل ممنوع است؟ در این وضعیت، اخلال در کجا رخ داده که ما آن را فساد می‌نامیم؟ فردی که رشوه داده است، کارش زودتر انجام شده و مأمور مربوطه نیز در چهارچوب اختیارات خود عمل کرده است. در ظاهر، همه‌چیز قانونی به‌نظر می‌رسد. مشکل از اینجا ناشی می‌شود که ما هنوز نتوانسته‌ایم نظریه‌ای جامع دربارۀ فساد ارائه دهیم. فساد فقط محدود به تخلف نیست. گاهی حتی در چهارچوب قانون نیز شاهد رفتارهایی هستیم که مقامات اداری با بهره‌گیری از اختیارات قانونی خود، به‌گونه‌ای عمل می‌کنند که منافع شخصی کسب می‌کنند. این هم نوعی فساد است که نیازمند توجه و تعریف دقیق‌تری است.
این بحث مبانی مبارزه با فساد و پیامدهای آن را در ساختارهای اجتماعی و اقتصادی بررسی می‌کند. در این زمینه، تأکید نمی‌شود که فساد را صرفاً براساس آثار نزدیک آن تحلیل کنیم؛ بلکه باید پیامدهای اجتماعی و تأثیرات آن را بر ساختارهای اجتماعی توجه و تحلیل کنیم. برای مثال، از دیدگاه سوسیالیست‌ها، فساد به تخریب عدالت اجتماعی منجر می‌شود. آن‌ها معتقدند که حتی در چهارچوب قانونی نیز برخی افراد یا گروه‌ها امتیازاتی به‌دست می‌آورند که در‌نهایت به شکل‌گیری طبقۀ ممتاز پولدار منجر می‌شود؛ طبقه‌ای که با دیگر طبقات اجتماعی تفاوتی اساسی دارد و ساختار اجتماعی را مختل می‌کند. از سوی دیگر، در رویکرد اروپایی‌ها، فساد عامل محقق‌نشدن دموکراسی است. آن‌ها معتقدند فساد، طبقه‌ای متمول ایجاد می‌کند که از طریق نفوذ در دستگاه‌های اجرایی و انتخاباتی، نظام مردم‌سالاری را تضعیف می‌کنند.
نگاه اقتصادی نیز فساد را از زاویۀ دیگری بررسی می‌کند. در اقتصادهای مبتنی‌بر رقابت آزاد، فساد عاملی است که در رقابت اختلال ایجاد می‌کند. این اختلال نه‌تنها زیان اقتصادی به همراه دارد، بلکه به کل جامعه آسیب می‌زند. برای نمونه، شرکتی که صلاحیت اجرای پروژۀ بزرگی را ندارد، ممکن است از طریق رویه‌های فاسد امتیاز اجرای پروژه را به‌دست آورد. اگرچه این فرایند ظاهراً قانونی به‌نظر می‌رسد، اجرای پروژه با هزینه‌های بالاتر و مشکلات متعدد همراه خواهد بود. در این میان، شرکت‌های شایسته و توانمند نیز از صحنۀ رقابت حذف می‌شوند؛ چراکه فاقد روابط غیرقانونی یا به اصطلاح «پارتی» هستند.
این مسائل به اهمیت رقابت سالم و منصفانه در اقتصاد اشاره دارد. اما فراتر از این، باید به این نکته توجه کرد که نظریۀ جامعی برای تبیین فساد و تدوین شیوه‌های مؤثر مبارزه با آن وجود ندارد. برای مواجهه با پدیده‌ای که می‌توان آن را «هستۀ سخت فساد» نامید، باید رویکردی دقیق و کارامد تدبیر شود. این «هستۀ سخت فساد» زمانی شکل می‌گیرد که مقام مسئولی در چهارچوب اختیارات قانونی خود تصمیم‌گیری می‌کند؛ اما در این فرایند، به‌طور پنهان و به‌ظاهر مشروع، برای خود یا نزدیکانش مزایایی کسب می‌کند. مقابله با این نوع فساد چالش‌های خاصی به همراه دارد. برای مثال، اگر تصمیم‌گیری را شورایی کنیم تا مسئولیت بر دوش یک فرد نباشد، اقتدار مدیریتی تضعیف می‌شود. از سوی دیگر، اگر ساختارهای تصمیم‌گیری طولی شوند، مشکلاتی مانند افزایش پیچیدگی‌های اداری و کاهش کارآمدی به‌وجود می‌آید. برای نمونه، گزارش‌هایی نشان می‌دهد که تعدد شوراها در کشور ما نه‌تنها کارآمدی را افزایش نداده، بلکه در مواردی به مانعی برای پیشبرد امور تبدیل شده است.
اگر بخواهیم راه‌حل‌های قانونی ارائه دهیم، مانند تعیین دقیق و محدود اختیارات مدیران، نتیجه‌ای مشابه جریان «گاو بنی‌اسرائیل» خواهیم داشت، جایی که پیچیدگی بیش‌از‌حد آیین‌نامه‌ها به ناتوانی در تصمیم‌گیری منجر می‌شود. از سوی دیگر، افزودن نظارت انسانی نیز می‌تواند فضای نامساعد اجتماعی و فساد بیشتری را ایجاد کند؛ زیرا تعاملات میان عوامل انسانی، فرصت‌های بیشتری برای فساد فراهم می‌کند.
پس مسئلۀ اصلی این است که چگونه می‌توان مدیری را تربیت کرد که هم اختیار کافی برای تصمیم‌گیری داشته باشد و هم برای اجرای تصمیمات شجاعت لازم را نشان دهد؛ بدون اینکه گرفتار نظارت‌های پیچیده و طاقت‌فرسای مالی شود. در عین حال، باید امکانی فراهم شود که این مدیر از فساد دور بماند. این معما باید حل شود و ادبیات جهانی مبارزه با فساد نیز در همین راستا شکل گرفته است.
برای حل این مسئله، چند لایۀ متفاوت وجود دارد. برخی از این مباحث نظری هستند، برخی تقنینی و برخی دیگر نیازمند تدبیر اجرایی‌اند. برای مثال، مفهوم تعارض منافع یکی از موضوعات مهم در این زمینه است. تعارض منافع یعنی اینکه اگر مدیری در موضوعی منفعت مستقیم یا غیرمستقیم داشته باشد، نباید در فرایند تصمیم‌گیری مشارکت کند. به‌طور مثال، اگر من مسئول واگذاری پروژه‌ای هستم و فرزندم نیز در همان زمینه فعالیت می‌کند، باید تدابیری کرد که یا او از رقابت کنار گذاشته شود یا فرایند به‌گونه‌ای باشد که رقابت به‌صورت سالم و شفاف انجام شود.
یکی از مشکلاتی که در اوایل انقلاب شکل گرفت و اکنون عواقب آن را می‌بینیم، این بود که گفته شد فرزندان مسئولین نباید در چنین فعالیت‌هایی مشارکت کنند. در بسیاری از کشورها نیز چنین قوانینی وجود دارد. مثلاً فرزندان مقامات در تصمیم‌گیری‌های سیاسی و اقتصادی دخالت نمی‌کنند. اما اگر سیستمی برای مدیریت این موضوع وجود نداشته باشد، ممکن است این افراد به دلیل احساس محرومیت، بعدها تلاش کنند این محرومیت را جبران کنند. این احساس جبران‌طلبی می‌تواند به مشکلات بزرگ‌تری منجر شود. بنابراین، باید امکانی فراهم شود که این افراد در سیستم حضور داشته باشند؛ اما در فرایندهای تصمیم‌گیری دخالت نکنند. این مسئله نیازمند قانون‌گذاری و تدبیر دقیق است.
این فقط نمونۀ کوچکی از مسائلی است که باید در مبارزه با فساد حل شود. وقتی از ادبیات مبارزه با فساد صحبت می‌کنیم، دو موضوع اصلی وجود دارد که باید مشخص شوند: اول، مفهوم فساد و مصادیق آن چیست؟ دوم، نظام تدبیری و نظریه‌ای که برای مبارزه با فساد به‌کار می‌بریم، چگونه باید طراحی شود؟ بدون این دو عنصر اساسی نمی‌توان استراتژی منسجمی برای مبارزه با فساد ارائه داد. حتی اگر قوانینی وضع شود، ممکن است این قوانین ناقص باشند و در عین حال که به‌ظاهر با فساد مبارزه می‌کنند، آسیب‌های اجتماعی دیگری ایجاد کنند. به همین دلیل، قبل از ورود به موضوع مبارزه با فساد، باید روی ساختارهای نظری آن کار کنیم و تا زمانی که این مسائل اساسی حل نشوند، ادعای ما برای مبارزه با فساد نمی‌تواند به نتیجۀ مطلوب برسد. برای مثال، اگر بخواهیم قانون‌گذاری کنیم، ابتدا باید دستگاه اجرایی و تدبیری مشخص و منسجمی داشته باشیم. سازمان ملل در گزارش‌های خود دربارۀ مبارزه با فساد، از کشورها می‌خواهد که نظام حقوقی و تدبیری خود را در این زمینه مشخص کنند. برای این منظور، سؤالاتی از قبیل نظریۀ مالکیت، جرم، مجازات و رفتارهای مجرمانه در آن نظام حقوقی مطرح می‌شود. اگر کشوری در این زمینه‌ها نظریۀ منسجمی نداشته باشد، نمی‌تواند سیستم مبارزه با فساد مؤثری ایجاد کند. در چنین اوضاعی، پرونده‌های بزرگ فساد مانند نمودارهای بورس بالا و پایین می‌شوند. زمانی که به اوج می‌رسند، یک نفر دستگیر می‌شود و همه‌چیز فرو می‌ریزد؛ اما این چرخه دوباره تکرار می‌شود. این اتفاق به این دلیل است که ساختار مبارزه با فساد ناکارآمد است. وقتی ساختار نظری وجود نداشته باشد، قوانین ناقص خواهند بود و نقص در قوانین به تدابیر اجرایی آسیب می‌زند. از سوی دیگر، ضعف در تدابیر اجرایی به نظام آموزشی و دانشگاهی نیز لطمه وارد می‌کند. در‌نهایت، این زنجیرۀ ناکارآمدی، همۀ بخش‌ها را درگیر می‌کند.
سؤال: با توجه به این مسئله، فرض کنیم که ما بالأخره تعریفی مشخص برای این موضوع ارائه کرده‌ایم و دستگاهی نیز برای اجرای آن تنظیم شده است. همچنین، قوانینی تدوین شده که شامل مصادیق سیاسی، اقتصادی و فرهنگی است. حال در این اوضاع، تنقیح قوانین چگونه می‌تواند در این مسئله تأثیرگذار باشد؟ به‌خصوص اگر فرض کنیم تمامی موارد مورد نیاز نیز مشخص شده‌اند.
پاسخ: همان‌طور که عرض کردم، اگر تنقیح قوانین را صرفاً به‌معنای شناخت اعتبار قوانین بدانیم، تأثیر چندانی نخواهد داشت. اما اگر تنقیح قوانین را شامل شناسایی قوانین معتبر با هدف تسهیل و تصحیح امور بدانیم و آن تصحیح را نیز جزو اهداف یا پیامدهای تنقیح محسوب کنیم، تأثیر شایان توجهی خواهد داشت. ممکن است گفته شود که تصحیح امور هدف اصلی تنقیح نیست؛ اما قطعاً یکی از پیامدهای مهم آن محسوب می‌شود.
بنابراین، چه از منظر هدف و چه از منظر پیامد، اگر تنقیح به شکلی عمیق و دقیق انجام شود، می‌تواند حتی به شناسایی و رفع نقایص نظری موجود در ساختارهای تقنینی و تدبیری کمک کند. به‌نظر من، این یکی از ابعاد مهم و تأثیرگذار تنقیح است که نباید از نظر دور بماند.
سؤال: با توجه به اوضاع کنونی کشور در حوزۀ تنقیح قوانین و پیشگیری از فساد، ارزیابی کلی شما چیست؟ چه چشم‌اندازی برای ارائۀ راهکار در این زمینه دارید؟ اگر ارزیابی شما منفی است، راهکار پیشنهادی چیست و اگر مثبت است، چه اقداماتی برای ادامۀ این مسیر باید انجام شود؟
پاسخ: به‌طور کلی، روند حرکت کشور را رو به جلو می‌بینم. همین که کشور به این نتیجه رسیده است که باید سابقۀ تدبیر و تقنین خود را به افراد متخصص بسپارد و این موضوع را بحث و بررسی کند، خود گامی مثبت به‌شمار می‌رود. البته ممکن است این اقدامات، هدف نهایی ما نباشد؛ اما بدون شک بخشی از اهداف ما در این مسیر محقق می‌شود. از سوی دیگر، آگاهی‌بخشی در این حوزه نیز بسیار اهمیت دارد. برای مثال، شما با پرداختن به موضوع تنقیح و انتشار مقالات در این زمینه، به پیشرفت ادبیات علمی و عملی این موضوع کمک می‌کنید. به‌طور کلی، به‌رغم موانع و مشکلات، حرکت ما متوقف نشده و روند کلی رو به جلو است. اما باید اذعان کرد که این حرکت، هم از نظر سرعت و هم از نظر کیفیت، به حد مطلوب نرسیده است. برای بهبود این اوضاع، لازم است کارهای علمی و دقیق‌تری انجام شود.
در آغاز صحبت‌هایم به این نکته اشاره کردم که برای ورود به هر حوزۀ تنقیحی، نیازمند نظریه‌ای کلی و جامع هستیم. این نظریه باید بتواند هماهنگی لازم را در مباحث ما ایجاد کند. البته این کار شاید به‌عهدۀ افرادی نباشد که به‌صورت عملیاتی در حوزۀ تنقیح فعالیت می‌کنند، اما ضرورت دارد که نخبگان آن را بررسی کنند.
به‌نظر من، فعالیت تنقیح باید در چهارچوب نظریۀ حکمرانی جدیدی انجام شود؛ نظریه‌ای که به مداخلۀ ذی‌نفعان و ذی‌ربطان در فرایندهای تقنین و تدبیر اهمیت دهد. اگر بتوانیم این فضا را گسترش دهیم و از ظرفیت‌های اجتماعی خود بهره‌مند شویم، قطعاً حرکت رو به جلوی ما شتاب بیشتری خواهد گرفت. با‌این‌حال، وضعیت ما در حوزۀ فساد چندان مناسب نیست. دلیل اصلی این موضوع، تدوین‌نشدن استراتژی و برنامه‌ریزی دقیق است. بسیاری از کشورها سیاست‌های مبارزه با فساد خود را بر مبنای نظریه‌های مشخصی تدوین کرده‌اند. اما در کشور ما، نهاد مبارزه با فساد هنوز از استحکام نظری کافی برخوردار نیست و بیشتر، در حد گفت‌وگو باقی مانده است.
ما در دانشگاه تهران نیز مقاله‌ای دربارۀ نهاد مبارزه با فساد منتشر کرده‌ایم. در این مقاله به ضعف‌های موجود در اقدامات و روش‌های اجرایی پرداخته‌ایم، از جمله در زمینۀ دادگاه‌ها، نقش وکلا، استرداد اموال و مجرمان و همچنین تعاملات بین‌المللی؛ چراکه فساد ابعاد بین‌المللی دارد و آثار آن می‌تواند از کشوری به کشور دیگر منتقل شود. بنابراین، اقدامات و برنامه‌ریزی‌های بین‌المللی در این زمینه ضروری است. همچنین، باید نیروهای متخصص، وکلا و امکانات لازم برای این اقدامات فراهم شود.
گام اول، تدوین سیاست جامع مبارزه با فساد است. این سیاست باید از نظر تقنینی بررسی شود و از سطوح بالای حاکمیتی آغاز شود. تجربۀ جهانی نشان داده است که در مبارزه با فساد، اراده و اهتمام حاکمیتی اهمیت زیادی دارد. اما پیش از آن، باید کارهای علمی و نظری صورت گیرد تا این سیاست‌ها مبنای محکم‌تری داشته باشند. از آنجایی که فساد به تمامی قوا مربوط می‌شود، نهاد مبارزه با فساد باید به‌گونه‌ای طراحی شود که در عین رعایت تفکیک قوا، از اعتبار و کارآمدی لازم نیز برخوردار باشد. همچنین، نظارت بر این نهاد نباید توسط خود آن انجام شود؛ چراکه به‌طور طبیعی به ضعف نظارتی خواهد انجامید. بنابراین، این مسئله باید به‌درستی حل‌وفصل شود. در‌نهایت، باید گفت که ما از گذشته، قوانین زیادی در زمینۀ مبارزه با فساد داشته‌ایم؛ اما این قوانین نیازمند آسیب‌شناسی و بازنگری جدی هستند. همچنین، باید برای بهبود روند تقنینی و رفع خلأهای موجود، اقدامات پیشگیرانه و مؤثری انجام شود.
یک‌بار که مشغول بررسی سوابق قوانین از ابتدای دوران مشروطه بودم، دیدم که از همان ابتدا مسئله‌ای مطرح بوده: ما چگونه باید دادگستری را تشکیل دهیم تا به‌عنوان نهاد صالح و نوین عمل کند؟ اما وقتی به وضعیت فعلی نگاه می‌کنیم، می‌بینیم که در بسیاری از موارد افراد فقط اقوام و نزدیکان خود را وارد سیستم کرده‌اند. بنابراین، معتقدم که اقدامات بسیار زیادی باید در این زمینه انجام شود.
یکی از مسائل بسیار مهم وضعیت کشور، اعتماد عمومی است. اگرچه ممکن است بپرسید که آیا در کشور فساد وجود دارد یا خیر، اما این صرفاً مسئله‌ای فرعی است. موضوع اصلی، اعتماد عمومی است؛ چراکه اعتماد عمومی زمینه‌ساز سرمایه‌گذاری، اشتغال و پیشرفت کشور می‌شود. برخی می‌گویند مسئله، وجود فساد نیست، بلکه احساس فساد است. این نکتۀ بسیار مهمی است؛ زیرا عنصر اساسی در اینجا احساس مردم به مقامات عمومی است. ما نباید موضوع را به دو بخش «فساد» و «احساس فساد» تقسیم کنیم. در اینجا فقط یک مسئله وجود دارد: احساس فساد. چرا؟ چون آنچه ما می‌خواهیم به آن دست یابیم، تقویت سرمایه‌گذاری، ایجاد انگیزه برای فعالیت‌های اقتصادی مفید، افزایش اعتماد عمومی، کاهش هزینه‌ها و رفع نگرانی مردم دربارۀ آینده است. تمامی این موارد جنبۀ احساسی دارند.
متأسفانه، براساس سنجش‌هایی که انجام شده، وضعیت احساس فساد در کشور نگران‌کننده است. البته ممکن است بگویید برخی از این ساختارهای سنجش سیاسی هستند یا شاخص‌های آن‌ها جهت‌گیری خاصی دارند که در برخی موارد ممکن است درست باشد. اما نمی‌توان به‌طور کامل این آمارها را نادیده گرفت. شاید تفاوت چند درجه‌ای در نتایج وجود داشته باشد، اما اصل ماجرا تغییر نمی‌کند. حال، وقتی می‌گوییم کشور به سرمایه‌گذاری خارجی نیاز دارد، فرض کنید موانعی مثل تحریم‌ها و مسائل مربوط به FATF برطرف شوند. سؤال این است: آیا سرمایه‌گذار خارجی به ساختار ما اعتماد می‌کند تا وارد شود؟ اینجا بحث اعتماد مطرح می‌شود. ساختار اعتمادسازی ما کجاست؟ این مسئله به چندین عامل وابسته است: بخشی به فساد، بخشی به شفافیت قوانین، بخشی به سیستم جرم و مجازات و سایر عوامل. یکی از عوامل مهم همان فساد است.
در زمینۀ احساس فساد، متأسفانه رتبۀ ما در سطح جهانی بسیار پایین است. وقتی کنشگران اقتصادی بین‌المللی به این آمار نگاه می‌کنند، به این نتیجه می‌رسند که فعالیت اقتصادی در ایران به‌شدت تحت‌تأثیر فساد است و ورود به این بازار مستلزم درگیرشدن با فساد خواهد بود. البته ممکن است افرادی این سیستم را بشناسند و حتی با ادبیات فساد با ما همکاری کنند، اما چنین چیزی هرگز به نظام اقتصادی سالم و پایداری منجر نخواهد شد.
بنابراین، اگر بخواهیم به گذشته بازگردیم و بحث را تکمیل کنیم، باید بگوییم که محور اصلی در حوزۀ مبارزه با فساد، احساس فساد است. وضعیت این احساس در ایران بسیار نگران‌کننده است. هرچقدر هم که بگوییم چنین نیست، یا آن را به تبلیغات دشمن و خبرسازی‌های خارجی نسبت دهیم، واقعیت این است که مردم چنین احساسی دارند.
چشم‌انداز ما به فساد، به‌نظر من روشن نیست. برنامه‌های مبارزه با فساد از انسجام کافی برخوردار نیستند و روندی که در این زمینه در کشور در جریان است، به دلیل ضعف بنیان‌های نظری و آشفتگی موجود، به‌سادگی به نتیجه نخواهد رسید و سیستم مدیریتی ما هنوز در این زمینه آیندۀ روشنی ندارد. با‌این‌حال، امیدواریم که با اقداماتی که انجام می‌شود و تلاش‌هایی که صورت می‌گیرد، به پیشرفتی دست یابیم. برای مثال، مقام معظم رهبری بارها بر اهمیت مبارزه با فساد تأکید کرده‌اند و نشان داده‌اند که این مسئله دغدغۀ اصلی ایشان است.
https://ihkn.ir/?p=40938
نظرات